K tvrzenému zákazu týkajícího se poskytování nárokových dotací

KLÍČOVÉ SDĚLENÍ: I k dnešnímu dni přetrvává problém s výkladem ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů (ZSZ), jelikož toto ustanovení je napsáno nepřesně. Soudy ho sice vyložily tak, že dopadá na poskytování dotací SZIF, nicméně se již vůbec nezabývaly otázkou, zda a jak toto ustanovení dopadá na odlišné typy dotací, včetně dotací nárokových. A tak opakované mediální tvrzení, že § 4c ZSZ dopadá na všechny dotace bez rozdílu, je v současnosti dovozováno pouze z gramatického výkladu ustanovení tohoto paragrafu („…je zakázáno poskytnout dotaci…“). Přitom dosud nebylo vydáno žádné soudní rozhodnutí, které by obsahovalo pro tuto věc podstatný závěr o nezpůsobilosti společností z koncernu Agrofert k poskytnutí nárokových dotací ve smyslu § 4c ZSZ.

• Úmyslem zákonodárce (pozměňovací návrh poslance Mgr. Martina Plíška z roku 2016) beze sporu bylo, aby zákaz dotací dopadal na poskytování tzv. nenárokových dotací. To potvrzuje také stenozáznam projednávání sněmovního tisku č. 564 Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR ve 2. čtení, kde pan poslanec uvedl: „Proto navrhuji ještě nový pozměňovací návrh, obdobné ustanovení, aby ty firmy, které alespoň z 25 % vlastní člen vlády, nemohly pobírat nenárokové dotace a investiční pobídky, protože to je stejný princip.“
• Právní názor se vyvíjel v čase a je třeba zdůraznit, že v letech 2017 až 2021 v žádném případě nebylo zřejmé, že řešení střetu zájmů u společností z koncernu Agrofert prostřednictvím svěřenských fondů založených podle vnitrostátního práva je v daném případě nedostatečné. Stejně tak bylo sporné, zda § 4c ZSZ dopadá na činnost SZIF, či nikoliv (konkrétně zda poskytování dotací SZIF je či není možné považovat za poskytování dotací „podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla“). Skutečnost, že využití svěřenských fondů je v daném případě pro řešení problematiky střetu zájmů nedostatečné, konstatoval Nejvyšší správní soud až v letech 2024/25. Ve stejné době soudy definitivně rozhodly že § 4c ZSZ dopadá na činnost SZIF.
• Napříč minulou Poslaneckou sněmovnou existoval konsensus, že znění § 4c ZSZ je nepřesné. Tomu svědčí i snaha bývalého poslance Jakuba Michálka (Česká pirátská strana) o novelizaci tohoto ustanovení, kdy dne 1. ledna 2024 nabyla účinnosti novelizace, která z působnosti zákazu poskytování dotací výslovně vyloučila nárokové dotace. Tato novela (týkající se i jiných změn ZSZ) byla poté zrušena nálezem Ústavního soudu ze dne 4. prosince 2024, sp. zn. Pl. ÚS 41/23, s účinností od 19. prosince 2024 (z důvodu, že se jednalo o přílepek k nesouvisejícímu zákonu, tedy z důvodu procesního, nikoliv z důvodu věcného).
• Pokud bychom uplatňovali ustanovení § 4c ZSZ i na nárokové dotace, tak bychom byli jediným členským státem EU, který by na základě vnitrostátní legislativy neposkytoval nárokové dotace z důvodu střetu zájmů.

K vratkovým řízením za roky 2017-2021

1. KLÍČOVÉ SDĚLENÍ: EU nikdy nerozporovala vyplácení nárokových dotací pro společnosti z koncernu Agrofert.

• Pro zjednodušení lze konstatovat, že se ve vztahu k případným vratkovým řízením řeší dvě velké skupiny dotací. Za prvé zemědělské národní dotace, které jsou financované výhradně z národních zdrojů, a tzv. evropské dotace financované nebo kofinancované ze zdrojů Evropské unie. První skupina se řeší pouze na národní úrovni, jelikož zde není prvek evropského kofinancování. U dotací financovaných či kofinancovaných ze zdrojů EU zůstává k dnešnímu dni stále nezodpovězena otázka, zda tvrzený střet zájmů má dopadat i na nárokové dotace či nikoliv.
• Platí, že nejen podle bývalého poslance Michálka a většiny v Poslanecké sněmovně ještě v roce 2024 neměl § 4c ZSZ dopadat na nárokové dotace. Podobně situaci vnímala také Evropská komise, která i při vědomí zjištění učiněných během Auditního šetření v letech 2019-2022, poskytování nárokových dotací společnostem z koncernu Agrofert nikdy nerozporovala. Nárokové dotace poskytnuté SZIF (mimo jiné) společnostem z koncernu Agrofert také byly vždy (a bez výhrad) ze strany EU propláceny, a to i po ukončení Auditního šetření. Stejně tak Evropská komise nikdy nerozporovala nárokové dotace poskytnuté společnosti JURONKA s.r.o. vlastněné manželkou bývalého místopředsedy vlády a ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečky. Podmínky poskytnutí těchto dotací jsou v oblasti zemědělství stanoveny přímo unijními nařízeními. Míru rizika si tedy orgány EU musely vyhodnotit jako natolik zanedbatelnou, že ve vztahu k nárokovým dotacím nebylo žádné navazující auditní šetření následně zahájeno.
• V rámci Formálního sdělení auditoři Komise toliko konstatovali, že „i v případě nárokových dotací by v reálu mohly vyvstat určité střety zájmů, třebaže se zdá, že je zde pro střet zájmů méně prostoru, např. pokud jde o kontroly jejich využívání: osoba, která je ve střetu zájmů, by se například mohla snažit omezit správní ověřování ve vztahu k jejím vlastním zájmům (ve vztahu k dotacím poskytovaným podnikům, které tato osoba ovládá) nebo zvýšit ověřování ve vztahu ke konkurenčním subjektům.“
• Zahájení auditního šetření Komise zaměřeného na poskytování nárokových dotací nedokázal iniciovat ani poslanec Evropského parlamentu Mgr. et Mgr. et Mgr. Tomáš Zdechovský, Ph.D., MBA (KDU-ČSL), který na existenci střetu zájmů Ing. Andreje Babiše na úrovni orgánů EU dlouhodobě poukazoval.
• Při absenci soudního rozhodnutí, které by po věcné stránce přezkoumávalo způsobilost společností z koncernu Agrofert k poskytnutí nárokových dotací ve smyslu § 4c ZSZ, a navzdory snahám novelizovat příslušné ustanovení ZSZ tak, že na poskytování nárokových dotací nedopadá, zůstává k dnešnímu dni nezodpovězená otázka, zda zahájit vymáhání dotací i ve vztahu k nárokovým dotacím. Je proto nezbytné přistoupit k přijetí vhodné novelizace právní úpravy, která přetrvávající výkladové nejasnosti odstraní a (v zájmu právní jistoty žadatelů o dotaci i poskytovatelů dotací) mj. jednoznačně stanoví, zda § 4c ZSZ na poskytování nárokových dotací dopadá, či nedopadá.
• Pokud vyjdeme čistě z gramatického výkladu § 4c ZSZ, tak toto ustanovení v platném a účinném znění nerozlišuje mezi druhy dotace, které je zakázáno za splnění dalších podmínek poskytnout. Nicméně z praktického hlediska je zřejmé, že:

1. Záměrem zákonodárce nikdy nebylo, aby § 4c ZSZ dopadal na nárokové dotace;
2. Na národní úrovni byla snaha toto ustanovení novelizovat tak, aby odpovídalo původnímu záměru zákonodárce – tj. nedopadalo na nárokové dotace;
3. Nárokové dotace poskytnuté SZIF (mimo jiné) společnostem z koncernu AGROFERT byly vždy (a bez výhrad) propláceny ze strany EU, a to i po ukončení Auditního šetření;
4. Poskytovatelé dotace mají ve vztahu k nárokovým dotacím jen velmi omezený prostor pro správní uvážení, neboť žadateli při splnění všech podmínek stanovených právními předpisy fakticky vzniká na poskytnutí takové dotace nárok. V případě poskytování nárokových dotací je tedy riziko střetu zájmů logicky významně nižší.

2. KLÍČOVÉ SDĚLENÍ: V návaznosti na současnou rozhodovací praxi týkající se působnosti § 4c ZSZ musí SZIF posoudit, zda dotace, poskytnuté společnostem z koncernu AGROFERT v období od 6. 12. 2017 do 17. 12. 2021, byly historicky poskytnuty v souladu s § 4c ZSZ či nikoliv. SZIF je státním fondem a nezávislou platební agenturou pro vykonávání tuzemských i evropských (dotačních) opatření zemědělské politiky, tudíž výše uvedené rozhodnutí může přijmout pouze generální ředitel SZIF, jakožto statutární orgán a vedoucí služebního úřadu. Pro případné zahájení vratkových řízení stanoví příslušná legislativa lhůty, které musí být respektovány.

• V současnosti jsou k dispozici nové relevantní skutečnosti založené výklady Nejvyššího správního soudu. Jedná se tak o odlišný právní stav oproti rokům 2017 až 2021, kdy existovalo více nejasností ohledně výkladu § 4c ZSZ.
• Všechny výše uvedené skutečnosti by měl SZIF zohlednit, vyjít z aktuálního právního stavu a rozhodnout, jakožto nezávislá platební agentura, zda daná řízení o vrácení finančních prostředků zahájit, či nikoliv, a případně v jakém rozsahu (nárokové/nenárokové).
• MZe bude v této věci figurovat jako odvolací orgán – tedy bude v případě odvolání ze strany dotčeného subjektu posuzovat, zda rozhodnutí SZIF bylo učiněno v souladu s platnými a účinnými českými právními předpisy a také s přímo použitelnými právními předpisy EU. Účastníkem případné správní žaloby by následně byl dotčený subjekt a MZe jako správní orgán, který rozhodl v poslední instanci.

 

Komentář k působení Martina Šebestyána ve funkci generálního ředitele SZIF

KLÍČOVÉ SDĚLENÍ: Počínaje lednem roku 2019 provedla Evropská komise auditní šetření, jehož předmětem byla i problematika střetu zájmů u poskytování nenárokových dotací. SZIF v oblasti poskytování nenárokových dotací přistoupil již v září 2019 k pozastavení administrace žádostí o dotaci společností z koncernu Agrofert dotčených závěry Auditního šetření a následně po ukončení auditního šetření, na přelomu roku 2022/2023, ukončil administraci projektů dotčených společností z koncernu Agrofert. Následovaly soudní spory zahájené ze strany společností koncernu Agrofert, které byly pravomocně ukončeny v letech 2024/2025, kdy soudy konstatovaly, že postup SZIF byl správný.

• Auditní šetření bylo zaměřeno výhradně na poskytování tzv. nenárokových dotací. Předmětem Auditního šetření tedy nebylo poskytování nárokových dotací; ve vztahu ke střetu zájmů při poskytování tzv. nárokových dotací společnostem z koncernu Agrofert se auditoři Komise žádným konkrétním způsobem nevyjádřili, a to i přesto, že SZIF prostřednictvím Programu rozvoje venkova poskytuje (vedle nenárokových investičních dotací) také dotace, které je třeba z hlediska jejich povahy považovat za nárokové.
• Ani při vědomí Auditního šetření a jeho závěrů Evropská komise nikdy nerozporovala poskytování nárokových dotací společnostem z koncernu AGROFERT, přičemž dotace poskytnuté SZIF byly poté vždy (a bez výhrad) propláceny ze strany EU, a to i po ukončení Auditního šetření. SZIF tedy neměl rozumný důvod pochybovat o svém přístupu k poskytování nárokových dotací.
• SZIF byl první úřad, který postupoval s péčí řádného hospodáře a přijal preventivní opatření ve vztahu k tvrzenému střetu zájmů u společností z koncernu AGF ze strany auditního orgánu EK, ač se v té době se závěry uvedenými v auditním šetření neztotožnil a učinil tak po dohodě s příslušnými orgány EU a z respektu k nim. Díky tomuto opatření SZIF nedošlo k proplacení žádných finančních prostředků EU, které nebyly schváleny ze strany EK, vyjma jednoho projektu v objemu 1,7 milionu Kč, který byl proplacen ještě před samostatným zahájením auditní šetření.
• Nad rámec výše uvedeného je třeba zdůraznit, že v době probíhajícího auditního šetření Evropské komise (1/2019 – 6/2022) vycházel Fond z právního stavu aktuálního ve zmíněné době. V této době existovaly nejednotné právní názory vztahující se k otázce, zda ust. §4c ZSZ dopadá na činnost SZIF. Nicméně v rámci rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu na danou problematiku existoval do té doby jednotný a konstantní právní názor, na jehož základě SZIF založil svůj postup.
• První rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) se zabýval povahou peněžních prostředků vyplacených ze státních fondů. V tomto případě NSS konstatoval, že „výdaje z rozpočtu Státního fondu životního prostředí České republiky tedy nejsou výdaji státního rozpočtu“. Vzhledem ke shodnému právnímu postavení státních fondů byly citované závěry vztáhnuty i na peněžní prostředky SZIF. Dotace poskytnuté SZIF tedy podle tohoto rozsudku NSS nejsou výdaji státního rozpočtu ve smyslu Rozpočtových pravidel, nýbrž výdaji rozpočtu SZIF. (Rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 173/2012 – 44)
• Další rozsudek NSS řešil otázku, zda je možné výluku ze soudního přezkumu stanovenou Rozpočtovými pravidly uplatnit na rozhodování o dotacích podle Zákona o SZIF a konstatoval, že „na poskytování dotací ze státního fondu se tak nevztahuje § 14 rozpočtových pravidel; v projednávaném případě se tedy neuplatní výluka ze soudního přezkumu na rozhodnutí o poskytnutí dotace ze státního fondu dle § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel“. (Rozsudek ze dne 12. 9. 2013, č. j. 9 Afs 59/2013 – 45)
• Dne 24. října 2022 vydal Městský soud v Praze rozsudek, č. j. 18 A 27/2022 – 58, ve kterém uvedl, že přestože ust. § 4c ZSZ odkazuje na „právní předpis upravující rozpočtová pravidla“, přičemž v příslušné poznámce pod čarou jsou výslovně uvedena pouze Rozpočtová pravidla, neznamená to, že by ust. § 4c ZSZ nedopadalo na poskytování dotací poskytovaných SZIF. Předmětný rozsudek byl nicméně v tehdejší situaci ojedinělý, z věcného hlediska se vztahoval k poskytování nenárokových dotací a nadto (s ohledem na nepodání kasační stížnosti) nebyl přezkoumán ze strany Nejvyššího správního soudu.
• Právní názor se samozřejmě mění v čase a k dnešnímu dni jsou již tyto judikáty NSS překonány novou výkladovou praxí NSS, která byla konstituována právě v rámci soudních sporů týkajících se problematiky střetu zájmů v letech 2024/2025. SZIF již od počátku auditního šetření opakovaně upozorňoval na skutečnost, že závazně rozhodnout ve věci střetu zájmů mohou až příslušné soudy, k čemuž nakonec v letech 2024/2025 definitivně došlo.
• Neméně významnou a méně diskutovanou skutečností je fakt, že NCOZ v letech 2019-2023 prověřovala postup zaměstnanců SZIF – vč. Martina Šebestyána jako statutárního zástupce fondu – při poskytování dotací společnostem z koncernu Agrofert z hlediska možného porušení ZSZ. Dohled nad zákonností této věci vykonával evropský pověřený žalobce, který dne 10. 11. 2022 rozhodl o odložení trestní věci a následně došlo obdobně ze strany NCOZ dne 19. 4. 2023 k odložení trestní věci. SZIF tedy měl v dané době veškeré indicie, že jeho postup byl zcela v souladu s existujícím právním stavem.